La reconstrucción de Ucrania plantea una serie de desafíos, a los que se suman los problemas de la propia transición postsoviética.
Las tareas de reconstrucción en la posguerra se enfrentarán a la incertidumbre sobre la capacidad financiera, demográfica e institucional del país. La situación extraordinaria de Ucrania exige la asistencia internacional a gran escala en diversos frentes, la cancelación de la deuda del Estado y de los hogares, y una nueva condicionalidad de los nuevos préstamos para facilitar el «activismo fiscal».
El 24 de febrero de 2022, cuando Rusia comenzó a realizar una operación militar en Ucrania, este último era ya uno de los países más pobres y endeudados de Europa, ahogado por la «transición al mercado» y las «consecuencias no deseadas» asociadas a ella, numerosas crisis económicas y casi ocho años de guerra con Rusia y sus representantes en Dombás y Crimea. La porción del presupuesto destinada a armas y necesidades humanitarias y médicas (de los heridos) ha crecido exponencialmente. La contracción del pib fue proyectada por el Banco Mundial en abril de 2022 en 45%1, mientras que la previsión del aumento interanual de la tasa de pobreza para 2023 era de 58%, pero esas cifras serán más altas pese a las recientes actualizaciones optimistas de las cifras. Se necesita dinero para reconstruir las viviendas y la infraestructura de Ucrania, así como para limpiar, desminar y descontaminar ciudades y campos. Ucrania está perdiendo capacidad industrial y agrícola, las importaciones y exportaciones se ven interrumpidas y las industrias están perdiendo cuadros técnicos debido al desplazamiento, los flujos de refugiados, las discapacidades (traumas físicos y mentales) y la muerte. La Federación Rusa tendrá que pagar todo lo que ha destruido. Se están discutiendo propuestas y medidas, pero es probable que el destino de los activos congelados y la creación de mecanismos de recuperación/reparaciones no se decidan hasta la victoria de Ucrania. Por el momento, quiero centrarme en las pérdidas que Ucrania ha sufrido hasta la fecha, en el contexto de los límites y oportunidades del plan presentado en Lugano los días 4 y 5 de julio de 20222.
Pérdidas sociales y retroceso económico: daños de la guerra y reformas (pre)bélicas
La magnitud total de las pérdidas solo se conocerá cuando las tropas rusas se retiren por completo de las fronteras constitucionales de Ucrania. La esencia profunda de los conceptos de «valor» y «precio» adquiere sus formas más viscerales ante una guerra genocida llevada a cabo por un régimen que rinde culto a la muerte. El Ministerio deEcología y Recursos Naturales de Ucrania ha estimado los daños en 46.000 millones de dólares, y la cifra sigue aumentando: esto incluye «daños directos de la guerra al aire, los bosques, el suelo y el agua; residuos y contaminación por el uso de armas y equipo militar; y la contaminación por el bombardeo de miles de instalaciones que contienen materiales tóxicos y peligrosos»3. El impacto a largo plazo de las pérdidas en y de los ecosistemas es imposible de cuantificar, especialmente porque Ucrania «contiene hábitats que albergan 35% de la biodiversidad de Europa, incluidas 70.000 especies de plantas y animales, muchas de ellas raras, relictas y endémicas»4.
Ucrania necesita una ayuda externa de aproximadamente 4.000 millones de dólares al mes para apoyar el esfuerzo de guerra y mantener los servicios públicos esenciales, mientras que la necesidad de apoyo presupuestario para 2023 es de 38.000 millones. El daño es tan grave que incluso los defensores habituales de soluciones de mercado para los problemas del mercado y para los que no lo son, como por ejemplo Barry Eichengreen y Vladyslav Rashkovan5, piden subvenciones y la condonación de la deuda6. A fines de 2022, la cantidad total de daños documentados a la infraestructura de Ucrania se estimó en 137.800 millones de dólares (costo de reemplazo)7. Desde el otoño de 2022, todas las centrales térmicas e hidroeléctricas han resultado dañadas, y ya en febrero se había perdido alrededor de un tercio de toda la capacidad de generación y distribución de energía. Al menos en dos ocasiones durante estos ataques, las plantas de energía nuclear ucranianas han perdido la conexión a la red, lo que plantea riesgos de seguridad nuclear8. Al ser un importante exportador mundial de cereales, la pérdida de 40% de la producción en 2022 se sentirá en Ucrania y en el extranjero, especialmente en los países de bajos ingresos. La reducción en la producción de alimentos de los hogares rurales de entre 25% y 38% (dependiendo de la proximidad a las líneas del frente), normalmente responsables de 25% de la producción total del país, afecta significativamente al reducir la oferta y contribuir a la inflación9. En los primeros días de la invasión en 2022, se lanzó el proyecto «Rusia debe pagar» para documentar los daños de guerra en la economía ucraniana10.
Las tareas de reconstrucción de Ucrania en la posguerra se enfrentan a los desafíos de la incertidumbre sobre la capacidad financiera, demográfica e institucional. Surgen más complicaciones cuando evaluamos las «externalidades» de la guerra junto con las «consecuencias no deseadas» de las reformas de mercado que Ucrania aplica desde 1991 (que tienen la corrupción y a los oligarcas como parte fundamental, pero no como único mal), que se siguen implementando en la actualidad y se planea seguir haciéndolo después de la guerra. En el proceso de «transición al mercado» desde 1991, Ucrania ha sufrido un retroceso a gran escala, es decir, su economía básica, sus servicios públicos e infraestructuras se han deteriorado y han sufrido una falta de financiación sistemática y crónica. Esto provocó, entre otros efectos, la socialización e individualización de los costos de satisfacer las necesidades previamente atendidas por los servicios financiados por el Estado y/o aquellos servicios que carecen por completo o tienen una oferta reducida con una notable variedad regional. La normalización discursiva de esos cambios y la responsabilización de la población por esta combinación de incapacidades del Estado y del mercado se convirtieron en un escollo ideológico adicional en el camino de los esfuerzos cada vez más evidentes de la sociedad civil para abordar los resultados sintomáticos de estos fallos; por ejemplo, las exigencias de atención médica privada completa en lugar de un sistema universal y financiado por el Estado. Si bien estos problemas a menudo se atribuyen a la mala gestión, la corrupción y la malversación de fondos, tienen más que ver con una combinación de los «costos» de la reforma para acercarse a la Unión Europea, las restricciones presupuestarias, la condicionalidad de los préstamos de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional (fmi) y limitaciones similares en las opciones de política fiscal, que afectan incluso a los administradores estatales mejor intencionados, como lo demuestran experiencias similares de muchos otros países.
También es difícil precisar las pérdidas y los daños sociales, al igual que los económicos, aunque por razones diferentes. Sin embargo, son las dificultades individuales las que más revelan las lagunas en la provisión del Estado y del mercado, y nos dicen dónde será más necesario el esfuerzo de reconstrucción. Los efectos combinados y complejos de una guerra que dura ya nueve años, en especial para los desplazados internos y los refugiados, revelan desigualdades reproductivas capitalistas y patriarcales preexistentes que se han visto exacerbadas por el desplazamiento con efectos y severidad variados. El acceso a recursos adecuados (incluido dinero en efectivo), cuidado (de niños) y una vivienda adecuada y estable son problemas acuciantes para los desplazados internos (y también para quienes se quedaron en casa)
Los mercados inmobiliarios, y en particular el de alquileres, están mal regulados. Los precios de los alquileres en ciudades consideradas relativamente seguras se han disparado de la noche a la mañana, en el marco de una baja disponibilidad de viviendas. Esto conduce a tres formas de desplazamiento: «desplazamiento causado por los peligros de la guerra, desplazamiento causado por la destrucción de viviendas y desplazamiento causado por el propio mercado de alquileres»12. Se necesita un programa integral de vivienda financiado por el Estado, lo que puede ser complicado si no se reinventan el papel y la función del Estado en el Plan de Recuperación13. La mayoría de los ucranianos no puede permitirse pagar las hipotecas infladas y los precios de mercado de los alquileres, ni mejorar el antiguo parque de viviendas soviéticas degradadas luego de tres décadas de escasa inversión municipal y, más recientemente, debido a las guerras.
Las escuelas y los jardines de infancia son bombardeados, la educación y el cuidado de los niños son un gran reto que se ve agravado por los problemas preexistentes en esos sectores, desde la escasez crónica de fondos y personal hasta los bajos salarios de los empleados y los padres que luchan económicamente por llegar a fin de mes, en especial las familias monoparentales (principalmente madres)14. Otro desafío de grandes proporciones es la situación del empleo y de los ingresos en medio del desplazamiento, los bombardeos y la inflación. Faltan datos precisos, pero lo que está claro es que las cosas están empeorando. Simeon Djankov y Oleksiy Blinov utilizan datos de pagos de salarios de uno de los bancos comerciales más grandes de Ucrania para hacerse una idea: desde el comienzo de la guerra, los salarios nominales han logrado un crecimiento modesto, que llegó a 3% a fines de octubre. Sin embargo, los salarios cayeron 11% en términos reales entre enero y octubre, y su caída se aceleró a 18% en el último mes. Además, 13% de los empleados contratados han perdido su trabajo desde el comienzo de la guerra, y hay evidencia de una creciente pérdida de empleos15.
Esto ocurre en medio de una inflación interanual que solo en 2022 ha alcanzado a 26,6%, desde 10% a fines de 202116; en la prepandemia de 2019 era de 4%. Para colmo, en lugar de proteger los derechos de las personas en tiempos de guerra, las leyes antilaborales de mediados de 2022 despojaron a alrededor de 70% de los trabajadores de la protección del Código del Trabajo. Según Vitaliy Dudin, abogado laboralista y líder de la organización Sotsialnyi Rukh (Movimiento Social), los cambios «afectan ámbitos laborales con cientos de trabajadores, incluidos los empleos del sector público en riesgo por las políticas de austeridad, como hospitales, depósitos ferroviarios, oficinas de correos y mantenimiento de infraestructura»17. Se están perdiendo empleos, se están agotando los ahorros, las tarjetas de crédito están al límite; muchos luchan por pagar sus deudas, y otros muchos tendrán dificultades para tener acceso a la financiación crediticia ahora y en el futuro, debido tanto a los criterios/costos de acceso como a la disponibilidad. Esto, sin importar la injusticia de la acumulación de la deuda de los hogares18. Por ello, esta deuda debe cancelarse como parte del programa de recuperación de (pos)guerra: una economía no puede funcionar con una combinación de buena voluntad de amigos/familiares cada vez más pobres y de donaciones esporádicas locales y extranjeras para colectas de alimentos, medicamentos y ropa. Se debe desarrollar un conjunto de políticas integrales, una revisión completa de los problemas que existían antes de las invasiones de 2014 y 2022, que exacerbaron esos problemas pero no los crearon.
Política de deuda en medio de trastornos socioeconómicos y erosión de la soberanía
El endeudamiento caótico y la explosión de la deuda en Ucrania a lo largo de los años fue en parte el resultado de la captura del Estado por la oligarquía y la cleptocracia. Los préstamos de las instituciones financieras internacionales se emitieron condicionados a recortes del gasto social, economizando en necesidades vitales. El contexto de demanda de deuda del país se caracterizó por la pérdida de una base económica real a un ritmo desproporcionado con respecto al crecimiento requerido para mantener la salud de la economía o hacer frente a las deudas, estatales o privadas. La deuda denominada en grivnas ucranianas (uah) aumentó hasta cinco veces, principalmente debido a la dolarización, la eurización y la dependencia de las importaciones de bienes de alto valor agregado. Hasta el verano de 2022, Ucrania cumplió sus obligaciones de deuda. Entre el 24 de febrero y el 2 de octubre de 2022, el monto de los fondos pagados por el gobierno para el reembolso de instrumentos de deuda interna en uah de 54.093,9 millones (1.460 millones de dólares) excede la cantidad de fondos recaudados por el presupuesto estatal en subastas de bonos de préstamos gubernamentales internos19. Es evidente que se necesita una forma alternativa de financiación: más subvenciones, no más préstamos disfrazados de ayuda.
Ucrania acordó con el Club de París y el g-7 una suspensión temporal del servicio de la deuda el 20 de julio de 2022, y se firmó el 14 de septiembre de 2022 por un año a partir del 1 de agosto de 202220, con una posible extensión por un año más (decisión que afecta alrededor de 75% de toda la deuda externa), sobre todo debido a la campaña multipartidista de la sociedad civil internacional21. Sin embargo, esto es insuficiente, máxime porque la condicionalidad de la deuda del fmi está firmemente establecida y los recargos de la deuda aún deben pagarse.
En el caso de Ucrania, la relación históricamente condicionada con la ue/socios occidentales y Rusia (principalmente), económica y geopolítica, agrega dimensiones adicionales de complejidad y fragilidad simultáneas, a través de la deuda, los atrasos comerciales y las dependencias de importación/exportación. La deuda como instrumento de control externo y expropiación de la riqueza nacional, combinada con el moderno sistema tributario y los regímenes comerciales, es un poderoso diluyente de la autonomía para la toma de decisiones, fundamental para cualquier ejercicio significativo de soberanía política. El endeudamiento conduce a la «alienación del Estado», es decir, el Estado nacional deja de ser un agente autónomo de autoridad y representación de la voluntad de su pueblo22
Ucrania tuvo que participar en la venta de bonos de guerra y utilizar numerosos mecanismos de financiamiento rápido disponibles internacionalmente para costear el esfuerzo de guerra cuando la ayuda fue insuficiente, cada uno con sus condiciones y más limitaciones.
¿Qué puede hacer la ue?
La Conferencia de Recuperación de Ucrania urc2022 (reunida en la ciudad suiza de Lugano el 4 y 5 de julio de 2022) esbozó las dimensiones de la reactivación de Ucrania, lo que suena prometedor. Pero los medios no coinciden con los objetivos, es decir, el Estado tendrá dificultades para financiar o atraer suficiente inversión privada y dirigirla hacia donde más se necesita: un monto de 750.000 millones de dólares23. Las discusiones giran en torno de su articulación siguiendo el Plan Marshall, que fue un éxito debido a las subvenciones y préstamos en efectivo y la prudencia del receptor en el gasto. Los países europeos a menudo usaban este dinero para comprar bienes esenciales como trigo y aceite y para reconstruir fábricas y viviendas24. Sería necesario (re)diseñar y ejecutar un plan similar para Ucrania, en consonancia con las mejores prácticas y estándares de derechos laborales, servicios públicos y protección ambiental de la ue. Para que eso suceda, es necesario que ocurra una serie de cambios que describo a continuación.
La situación extraordinaria de Ucrania exige la asistencia internacional a gran escala en múltiples aspectos, la cancelación de la deuda del Estado y de los hogares, y una nueva condicionalidad de los préstamos para facilitar el «activismo fiscal», es decir, medidas destinadas a estabilizar los ciclos económicos mediante el uso discrecional de la política fiscal. La austeridad es antieconómica y antiecológica incluso en tiempos de paz, por no hablar en los de guerra